政府引導(dǎo)基金的成長(zhǎng)與煩惱
- 分類:投資動(dòng)態(tài)
- 作者:基金與開發(fā)管理部
- 來源:中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊
- 發(fā)布時(shí)間:2023-11-30 09:06
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【概要描述】
政府引導(dǎo)基金的成長(zhǎng)與煩惱
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創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和企業(yè)發(fā)展都需要資金的支持,而股權(quán)投資已經(jīng)逐漸發(fā)展為傳統(tǒng)金融模式之外,創(chuàng)新主體獲得發(fā)展資金的重要途徑,正如風(fēng)險(xiǎn)投資的繁榮是造就美國(guó)“硅谷神話”的重要原因之一。
上個(gè)世紀(jì)80年代,外資開始進(jìn)入中國(guó)的股權(quán)投資市場(chǎng),從新浪、搜狐、網(wǎng)易,到阿里、騰訊、百度,再到美團(tuán)、小米、字節(jié)跳動(dòng)……很多中國(guó)科技公司的成長(zhǎng)和發(fā)展背后,都有外資投資基金的助力。但這也意味著在過去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里,中國(guó)創(chuàng)投生態(tài)中占主導(dǎo)的是美元基金,成長(zhǎng)起來的創(chuàng)業(yè)公司也遵循著其“審美”邏輯。
2000年前后,上海、北京等地開始試水國(guó)有資金以股權(quán)投資的方式進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域,2007年第一只國(guó)家級(jí)政府引導(dǎo)基金成立。重要的節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)在2008年,《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)進(jìn)一步助推了政府引導(dǎo)基金模式的發(fā)展。而2015年出臺(tái)的《政府投資基金暫行管理辦法》,則被認(rèn)為是政府引導(dǎo)基金走向制度成熟的標(biāo)志。之后,從中央到各省區(qū)市的政府引導(dǎo)基金開始迎來數(shù)量和規(guī)模的高速增長(zhǎng),可謂遍地開花。
當(dāng)萬億級(jí)規(guī)模的政府引導(dǎo)基金進(jìn)入股權(quán)投資市場(chǎng),而且這些政策性資金還“引導(dǎo)”著更龐大的社會(huì)資金,涌向國(guó)家的政策所向和產(chǎn)業(yè)所需,中國(guó)的創(chuàng)投生態(tài)也在被改變和重塑。
萬億政府引導(dǎo)基金從新人到主力,從中央到縣鄉(xiāng)
中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,截至2022年末,我國(guó)備案存續(xù)的私募股權(quán)投資基金有31525只,存續(xù)資金規(guī)模為10.94萬億元人民幣(下同)。
而清科研究中心發(fā)布的《2022年中國(guó)股權(quán)投資市場(chǎng)發(fā)展研究報(bào)告》顯示,截至2022年末,我國(guó)共設(shè)立政府引導(dǎo)基金2107只,目標(biāo)規(guī)模約12.84萬億元,已認(rèn)繳規(guī)模約6.51萬億元。
由此可見,政府引導(dǎo)基金雖然在數(shù)量上的占比只有不到7%,但資金規(guī)模占比卻已經(jīng)接近60%。如果加上政府引導(dǎo)基金通過注資或與市場(chǎng)化基金合作的子基金等方式,政府引導(dǎo)基金無疑已經(jīng)成為股權(quán)投資市場(chǎng)的主力LP。(注:LP,即Limited Partner,有限合伙人,通常指基金出資人;GP,即General Partner,普通合伙人,通常指基金管理人。)
但是,這個(gè)變化僅僅發(fā)生在幾年間,政府引導(dǎo)基金從創(chuàng)投新人已經(jīng)變成毫無疑問的主角。
執(zhí)中、招商銀行、財(cái)聯(lián)社等聯(lián)合發(fā)布的《2022年中國(guó)股權(quán)投資基金出資人解讀報(bào)告》顯示,2015—2022年的8年間,機(jī)構(gòu)LP的出資結(jié)構(gòu)不斷變化,其中政策性資金(政府出資平臺(tái)、政府引導(dǎo)基金等)連續(xù)8年增長(zhǎng),到2018年開始成為第一大出資主體,并保持至今。
從地區(qū)維度看,2015年到2022年間,在備案私募股權(quán)基金背后所參與的政府引導(dǎo)基金LP中,江蘇、浙江、廣東、山東等地區(qū)是全國(guó)引導(dǎo)基金數(shù)量最多的地域。而從行業(yè)角度看,政府引導(dǎo)基金關(guān)注度最高的行業(yè)是新一代信息技術(shù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、芯片制造、能源環(huán)保等高端制造賽道。
此外,政府引導(dǎo)基金的規(guī)模越來越大,各地百億級(jí)別的母基金和千億級(jí)別的基金群頻現(xiàn)。來自清科研究中心的數(shù)據(jù)顯示,僅僅2022年上半年,全國(guó)有超40只財(cái)政出資規(guī)模百億元以上政府引導(dǎo)母基金設(shè)立,涉及至少19個(gè)省、直轄市。
而且,政府引導(dǎo)基金的設(shè)立浪潮也開始從一線城市和東部發(fā)達(dá)地區(qū),不斷向中西部延伸,下沉趨勢(shì)也很明顯。清科研究中心的數(shù)據(jù)顯示,2022年上半年,國(guó)內(nèi)新設(shè)立的60只政府引導(dǎo)基金中,有30只為區(qū)縣級(jí)所設(shè)。
投中研究院發(fā)布的《2022年政府引導(dǎo)基金專題研究報(bào)告》顯示,截至2022年末,國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣級(jí)政府引導(dǎo)基金的數(shù)量占比分別為1.50%、24.31%、53.40%和20.78%,而資金規(guī)模占比分別為7.47%、38.44%、42.69%和11.40%。
數(shù)量增速上看,2022年新增的省級(jí)、市級(jí)和區(qū)縣級(jí)政府引導(dǎo)基金數(shù)量均已超2021年水平近一倍。而從資金規(guī)模增速上看,2022年新增省級(jí)政府引導(dǎo)基金規(guī)模較2021年上升19.81%;新增市級(jí)政府引導(dǎo)基金規(guī)模較2021年下降12.62%;新增區(qū)縣級(jí)政府引導(dǎo)基金規(guī)模為366億元,較2021年猛增53.87%。
從“撒芝麻”到“精準(zhǔn)灌溉”,從資產(chǎn)管理到“既要也要還要”
股權(quán)投資市場(chǎng)出資主角的變化,自然也會(huì)帶來整個(gè)創(chuàng)投生態(tài)的改變,甚至是重塑。
“隨著人民幣基金成為市場(chǎng)主體,尤其大量政府引導(dǎo)基金等政策類資金入市后,會(huì)呈現(xiàn)出與美元基金非常不同的訴求?!币患翌^部投資機(jī)構(gòu)的合伙人汪東告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者,他對(duì)美元基金和人民幣基金都有著豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn),很多從業(yè)多年的GP都會(huì)感嘆,相比之前管理美元基金,管理人民幣基金的壓力要大很多。尤其是與政府引導(dǎo)基金合作太難了,因?yàn)椤凹纫?、也要、還要”。
汪東表示,傳統(tǒng)美元基金的目的比較純粹,就是投資回報(bào)。但是,政府引導(dǎo)基金雖然肩負(fù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的管理職責(zé),可賺錢不是其唯一甚至不是第一目的,其先天動(dòng)機(jī)與美元基金非常不同。
“國(guó)資LP對(duì)GP的要求,常常是既要賺錢以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,投資要投向與政策導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃匹配的行業(yè),還要能夠通過投資拉動(dòng)地方就業(yè)、稅收、招商,助推當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?!蓖魱|說。
比如,不少政府引導(dǎo)基金都會(huì)把返投(即要求GP必須有一定比例的資金要投資到LP所在的地區(qū))和招商引資的訴求,直接明確在其設(shè)立目標(biāo)里。
一家人工智能領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)公司創(chuàng)始人Collin告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者,過去,各級(jí)各地政府會(huì)采用補(bǔ)貼、債權(quán)、貸款等方式支持創(chuàng)業(yè)公司,但這種方式更像是“撒芝麻”,受惠的企業(yè)很多,但每家都“杯水車薪”,解決不了大問題。
“大多數(shù)創(chuàng)業(yè)公司很難從銀行金融機(jī)構(gòu)獲得足夠的發(fā)展資金,大頭兒還是要靠股權(quán)投資。而政府引導(dǎo)基金的進(jìn)入,對(duì)創(chuàng)業(yè)者是重大利好,可以把政策性資金更集中有效地投入到更好的企業(yè)中,實(shí)現(xiàn)‘精準(zhǔn)灌溉’。”Collin說。
Collin透露,自己和團(tuán)隊(duì)一度非常糾結(jié)要不要拿某地政府引導(dǎo)基金的投資?!按_實(shí)給的估值和條件都非常厚道,但要求我們必須搬到當(dāng)?shù)厝?,可很多核心技術(shù)人員是走不了的。經(jīng)過幾輪拉扯,最后我們?cè)诋?dāng)?shù)卦O(shè)立了一家分公司。所以,別看我們一個(gè)小公司,但我們有雙總部?!盋ollin半開玩笑地說。
“國(guó)資進(jìn)入股權(quán)投資市場(chǎng)一定是一件好事,政府引導(dǎo)基金也一定是一個(gè)好東西,但并不是所有地方都適合,因?yàn)槠浒l(fā)揮作用需要一定的基礎(chǔ)條件,需要政策規(guī)劃、營(yíng)商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等作為配套?!北?/span>極光創(chuàng)投合伙人黃河告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,他有著十幾年的工業(yè)技術(shù)等科技領(lǐng)域的早期投資經(jīng)驗(yàn),與政府引導(dǎo)基金也有多年的合作。
“政府引導(dǎo)基金不是一搞就靈,它只能是添磚加瓦、錦上添花。從這十幾年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看,政府引導(dǎo)基金發(fā)展得比較好的地方,大多是有明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,當(dāng)?shù)刭Y源相對(duì)集中,而且有足夠大體量的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),民營(yíng)經(jīng)濟(jì)也比較活躍發(fā)達(dá)的地方。如果只是設(shè)立一個(gè)基金,但其他什么都沒有,就會(huì)像當(dāng)年搞產(chǎn)業(yè)園一樣,只建好了辦公場(chǎng)地,其他什么都沒有,也是搞不起來的?!秉S河說。
但隨著政府引導(dǎo)基金的遍地開花和不斷“下沉”,很多中西部地區(qū)和縣鄉(xiāng)一級(jí)也在成立政府引導(dǎo)基金,這就難免會(huì)出現(xiàn),一部分地區(qū)并不具備相應(yīng)的資源和能力。
“如果當(dāng)?shù)夭]有大量待開發(fā)的企業(yè)去投資,但GP又要完成LP的返投要求,就會(huì)出現(xiàn)GP為了完成政府的要求,不考量結(jié)果,硬著頭皮投項(xiàng)目‘交作業(yè)’。而令人擔(dān)心的是,這并不是很少見的情況。”汪東透露。
創(chuàng)投“新人”,成長(zhǎng)也煩惱
雖然政府引導(dǎo)基金實(shí)力雄厚,但相較于美元基金幾十年的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn),畢竟是股權(quán)投資市場(chǎng)的“新人”,而且中國(guó)的一級(jí)市場(chǎng)本身也只發(fā)展了十幾年的時(shí)間,真正懂市場(chǎng)、懂創(chuàng)投、懂產(chǎn)業(yè)的人才也不足?!?0年的時(shí)間,在創(chuàng)投行業(yè)剛剛夠一個(gè)入門投資人成長(zhǎng)為一個(gè)合格投資人而已?!秉S河說。
但現(xiàn)實(shí)的另一面則是,有幾千只政府引導(dǎo)基金,帶著數(shù)萬億的資金,在不長(zhǎng)時(shí)間里,涌入了一級(jí)市場(chǎng)。
汪東認(rèn)為,這就意味著信息不對(duì)稱一定很厲害,也一定會(huì)有很多錢進(jìn)入不合格的GP手里?!爸袊?guó)很大,地域差異非常大,一部分國(guó)資LP作為股權(quán)投資‘新人’,恐怕踩坑和交學(xué)費(fèi)是必然的?!蓖魱|擔(dān)心。
黃河表示,現(xiàn)在已經(jīng)有一些硬科技賽道產(chǎn)生了市場(chǎng)泡沫,資產(chǎn)價(jià)值已經(jīng)“高到天上了”,作為投資人很難賺到錢了?!霸俸玫念I(lǐng)域,如果進(jìn)入的錢太多,也會(huì)帶來負(fù)面效應(yīng)。比如儲(chǔ)能、新能源汽車、集成電路等熱門領(lǐng)域,這些領(lǐng)域確實(shí)與國(guó)家政策匹配度高,但隨著進(jìn)入的資金不斷增多,已經(jīng)出現(xiàn)了內(nèi)卷和無序競(jìng)爭(zhēng)的情況。”他說。
而國(guó)資LP的日子也并不輕松。向欣曾在一家省級(jí)政府引導(dǎo)基金工作,后來又轉(zhuǎn)到一家專門服務(wù)國(guó)資背景LP的GP機(jī)構(gòu)工作。
“風(fēng)險(xiǎn)投資之所以叫風(fēng)險(xiǎn)投資,就是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)高,但這與國(guó)資保值增值的要求是矛盾的。如果風(fēng)險(xiǎn)投資投賠了要被問責(zé),就違背了風(fēng)險(xiǎn)投資的基本規(guī)律;但如果沒有有效監(jiān)管和問責(zé),就可能導(dǎo)致不作為的亂投或者腐敗問題滋生?!毕蛐栏嬖V《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者。
向欣認(rèn)為,私人LP和GP之間關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知,在過去幾十年里已經(jīng)形成了共識(shí)和成熟的模式。但當(dāng)LP的資金來源變成為國(guó)資,錢是國(guó)家的,管理者是公務(wù)員,如何認(rèn)定損失的合理性或不合理性,如何監(jiān)管都是待解難題。
“比如,很多政府引導(dǎo)基金一期合作的GP可能都是業(yè)績(jī)好、口碑好的知名大機(jī)構(gòu),但到后面幾期,就會(huì)出現(xiàn)一些不知道哪里來的GP,甚至是新成立的,之前都沒做過項(xiàng)目。”向欣說。
向欣還透露,她之所以從LP被高薪挖到GP的原因,正是她熟悉國(guó)資LP的運(yùn)作模式和企業(yè)文化,類似她這樣的職業(yè)路徑越來越多,因?yàn)楹芏郍P都在招聘有國(guó)資背景的人才。
“國(guó)資LP的錢是國(guó)家的,管理者是公務(wù)員或半個(gè)公務(wù)員,工資不高,但卻要管理幾個(gè)億的資金。別的行業(yè)怎么打通政府關(guān)系,我們一樣要怎么做?!毕蛐勒f,她為了能獲得與某LP充分溝通的機(jī)會(huì),剛剛陪著LP的女兒去看了一場(chǎng)演唱會(huì)。
黃河則認(rèn)為,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制要做在事前而不是事后,case by case的風(fēng)險(xiǎn)是可以避免的,更重要的是要先判斷基礎(chǔ)條件是否合適,以避免系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)也做好對(duì)GP的篩選,而不是利用罰則去控制風(fēng)險(xiǎn)。比如,硬科技領(lǐng)域的投資,10年是個(gè)“起步價(jià)”。但第一批政府引導(dǎo)基金當(dāng)年設(shè)置的基金年限比較短,很多存續(xù)時(shí)間在6年左右。
“業(yè)內(nèi)統(tǒng)計(jì),中國(guó)技術(shù)型公司平均上市時(shí)間是12年??苿?chuàng)板聚集了中國(guó)大批好的科技公司,平均上市時(shí)間也要10年。就算一家公司投資的時(shí)候業(yè)務(wù)就成熟了,馬上具備上市條件,從投資到退出走下來,大概也需要4年?!秉S河說。
向欣也表示,現(xiàn)在很多國(guó)資LP都在面臨無法退出的尷尬。“因此,就會(huì)出現(xiàn)用新基金接老基金,左手倒右手,而且這還不是少數(shù)情況?!彼f。
“目前中國(guó)的二級(jí)市場(chǎng)根本承載不住現(xiàn)在一級(jí)市場(chǎng)的投資量,而且已經(jīng)是數(shù)量級(jí)上的差異?!秉S河說。以工業(yè)技術(shù)領(lǐng)域?yàn)槔@個(gè)賽道每年能夠從二級(jí)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)退出的資金大約在千億規(guī)模,但每年一級(jí)市場(chǎng)投入的資金卻是數(shù)千億級(jí)別的。
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